一、加强规划引领和项目前期工作

问题1：38号文的适用范围是什么，是“十五五”规划重点建设项目，还是所有项目？（用途管制司）

答：出台38号文，旨在进一步优化自然资源要素保障政策，促进“十五五”规划重点建设项目快落地、早开工、早见效，但适用所有需要自然资源要素保障的项目。

问题2：38号文中“十五五”规划重点建设项目指哪些？纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”（以下简称“一张图”）的条件是什么？（空间规划局）

答：“十五五”规划重点建设项目包括各级各部门编制的“十五五”发展规划和专项规划确定的建设项目。“国土空间规划重点项目清单”是指各级自然资源主管部门依据国土空间规划对“十五五”规划重点建设项目落地主动提供服务的清单，该清单在“一张图”上根据项目立项、初步设计等进度不断更新和细化落位。各级自然资源主管部门要对接“十五五”规划重点建设项目，提供空间数据服务、选址选线比对等，在项目谋划阶段加强前期参与，减少空间矛盾冲突，节约项目建设成本。

问题3：上述重点项目清单与国土空间规划动态维护的重点项目清单是什么关系？（空间规划局）

答：国土空间总体规划中的重点建设项目清单是服务于用地用海审批时作出合规性认定的依据，原则上一年更新一次，与依托“一张图”提供全过程项目落地服务的重点建设项目清单不同。具体包括：交通、水利、能源资源、信息通信等基础设施项目，以及综合防灾减灾等需要独立选址的项目。

二、探索建立健全国土空间许可制度

问题4：与部实现“一张图”系统联网的标准是什么？（网信办）

答：按照“一张图”总体设计，部省实现“一张图”系统联通主要体现在三个层面：一是网络连通：“一张图”部署运行在国家电子政务外网，各省也要接入，并与部实现互联联通，这是前提和基础；二是数据库连通：按照“1 3 32”的分布式数据库群架构，国家层面已经实现了1个主库和3个专业分库的连接，地理底图、现状、规划、产权等数据已经完成脱敏处理并入库；各省要按照数据上政务外网的有关要求，对照数据清单，加快数据治理和脱敏脱密处理，加快地方子库建设，纳入国家统一的数据库管理系统，实现国家、省、市、县在组卷、审查、审批工作中同用“一张图”；三是审批系统连通：部省“一张图”门户要实现用户互认，省级门户要接入国家总门户，通过门户，联动审批场景与地方审批系统实现交互，可查看审批项目列表、审批流程和审批材料等。

问题5：在“一张图”上项目落图落位的具体规则是什么？（空间规划局）

答：结合国土空间总体规划动态维护，已经纳入国土空间总体规划、工作深度能明确用地用海范围并在“一张图”上面状落位的国家和省级单独选址项目，由省级自然资源主管部门基于“一张图”核对是否符合国土空间规划许可条件。落图落位的项目应当纳入地方子库相关图层，实现部省均可见。

问题6：如何办理“符合国土空间规划的许可意见”？如何理解“取得以上意见的，即可先行用地”？（用途管制司）

答：部已委托7省9市（辽宁、江苏、浙江、江西、湖南、广东、山西和沈阳、大连、南京、绍兴、温州、广州、深圳、成都、青岛）开展建立健全国土空间规划许可制度试点，通过试点先行先试，探索可复制可推广的经验。在38号文件落实中，建议从“探索建立国土空间规划许可制度”的角度开展工作，不急于出具“符合国土空间规划的许可意见”，将出具前的基础工作做扎实，包括与部实现“一张图”系统联网、纳入清单且在“一张图”上落图落位，明确国家和省级单独选址项目，开展省级自然资源主管部门审核等。

关于“取得以上意见的，即可先行用地”：按照现行规定，应办理先行用地审批后再动工用地，先行用地审批的基本要求是：①属于报国务院批准用地的单独选址类建设项目；②先行用地原则上位于用地预审范围内；③取得初步设计批复（用地范围确定）；④与被占地群众、单位就用地补偿先行取得一致。关键之一是用地补偿问题，事关群众工作。经过多年实践，这样要求较为稳妥可行。

此次为探索建立国土空间规划许可制度，支持符合规定条件的项目在办理国土空间规划许可意见时，对于先行用地范围基本确定的，可以将现有的先行用地审批整合纳入该意见一体办理，如此，取得国土空间规划许可意见，即可先行用地。这条政策举措，主要是为了主动回应一些建设项目取得可行性研究批复、资金下达就急于动工用地的现实需求，但使用该政策是有前提条件的，需要会同相关行业主管部门把项目前期工作做细做实（至少要做到原来初步设计批复的工作深度）、尽可能稳定用地范围。在办理过程中，原则上可以不再要求先行取得初步设计批复，但应当有行业主管部门关于用地范围基本确定的意见。

已部署开展国土空间规划许可试点的省份、城市，继续按试点要求开展工作。非试点省份、城市，达到文件提出的前置条件的（包括与部实现“一张图”系统联网、纳入清单且在“一张图”上落图落位、限于国家和省级单独选址项目、通过省级自然资源主管部门审核等），也可以按上述要求探索核发国土空间规划许可意见。政策是畅通的，关键是要会同相关部门把前期工作做细做实。

问题7：部先行用地权限委托后，有何具体办理要求？（用途管制司）

答：对于承接部先行用地审批权的，省级自然资源主管部门应当执行《自然资源部关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发〔2024〕36号）确定的项目范围、用地比例、期限规定等要求。省级自然资源主管部门要同时加快农用地转用和土地征收的组卷报批工作，在先行用地批准后应于1年内提出农用地转用和土地征收申请；超过规定期限未提出申请的，将影响所在地级市（区、州、盟）其他建设项目先行用地申请。

支持省级人民政府农用地转用和土地征收审批权限内的单独选址类建设项目，按照省级人民政府有关规定办理先行用地，对于此类先行用地的办理要求应当与部有关规定保持一致。

另外，针对水利水电项目淹没区用地无需用地预审、但确需将淹没区部分用地作为先行用地的实际需求，明确水利水电项目淹没区用地可作为本项目建设先行用地（按现有规定仍无需用地预审），淹没区用地与水利水电主体工程用地整体作为先行用地比例控制的基数。

三、建立规划动态维护机制

问题8：如何界定“正向优化”而非“变相调整”？例如，将城镇开发边界内“低效”工业用地调整为商住用地，是否符合“正向优化”？建议明确技术标准，避免地方变相扩大建设规模。（空间规划局）

答：38号文明确，在不突破“三区三线”约束性指标和底线管控要求的前提下，依托“一张图”开展规划年度动态维护，按照耕地和永久基本农田质量生态有提高、布局更优化，生态保护红线功能有提升、布局更完善，城镇开发边界布局更集聚、功能更优化、安全韧性有提升，以及符合自然灾害防治、历史文化保护等要求开展工作。

为落实党的二十届四中全会关于赋予省级人民政府统筹建设用地更大自主权的要求，三条控制线的正向优化标准由部里制定，三条控制线内部用途转换等的正向优化标准由省级自然资源主管部门负责制定。部里已经制定并印发了三条控制线正向优化标准，印发两版政策答复口径和数据流程要求，动态维护文本的模版和数据质检要求等正在征求意见。部里将持续跟踪各地工作进展，多渠道了解地方工作面临的困难和政策诉求，做好政策答复和技术支持。

需要注意的是，不得以产业项目等经营性项目建设的名义占用永久基本农田和生态保护红线，也不能通过修改市县国土空间总体规划，对不符合正向优化标准的三条控制线布局进行调整，切实维护规划的严肃性。

四、完善联动审批机制

问题9：如何理解“开展一次规划选址综合论证”？（用途管制司）

答：以新增建设用地报批为主线，对涉及用林用草用湿开展联动审批的，将需要开展的规划选址论证、占用耕地和永久基本农田踏勘论证、占用永久基本农田补划方案、生态保护红线准入论证（有限人为或不可避让）、节地评价、地质灾害危险性评估，及使用林地可行性报告、使用草地可行性研究报告、占用湿地生态功能影响评价报告、自然保护地准入论证等合并，开展一次规划选址综合论证。相应的，原则上只开展一次专家评审，出具一份评审意见。

问题10：按照国土空间规划和管理要求明确地类属性，具体要求是哪些？报批中地类唯一性如何把握？是否需要进行地类追溯？（调查司、空间规划局、用途管制司）

答：在耕地保护和国土绿化空间专项规划编制工作完成前，对项目涉及使用土地的，应当以最新年度的全国国土变更调查和林草湿荒普查成果为基础，综合考虑国土空间规划中确定的规划分区和用地，以及地类来源的合法性与合理性，确定报批地类。

对具体项目存在地类认定分歧的，采取一事一议方式，由县级自然资源主管部门与林草主管部门共同认定报批地类，确保报批地类的唯一性。后续耕地保护和国土绿化空间专项规划成果启用后，要严格落实按规划管地用地的要求，同时参考国土变更调查和林草湿荒普查成果，进一步比对管理信息，综合作出判断，特别是避免“一刀切”、一味向前追溯的做法。

问题11：用地报批启动的时间节点如何认定？如何理解占用林地批文有效期问题？（用途管制司、林草局资源司）

答：以发布土地征收预公告的时间作为用地报批启动时间节点。对于仅办理农用地转用审批的项目，以市县拟订农用地转用方案时间为准。

关于占用林地批文有效期问题，对用地报批启动后，占用林地批文到期的，含两种情况：一是批文到期后需要办理延续手续的；二是批文到期且无法再延续需要重新办理手续的，均适用于38号文的“无需重新办理”。

问题12：“用地报批时不再审查压覆重要矿产资源相关内容，在批复建设用地时告知有关工作要求”，具体怎么操作？（用途管制司、矿保司）

答：有关自然资源主管部门在依权限办理农用地转用和土地征收审批时，不再要求提供压覆矿产资源的相关材料，由相关会审部门依托“一张图”，依照申报的用地范围，查询是否压覆矿产资源；涉及压覆矿产资源的，在用地批复中明确相关用地主体依照《矿产资源法》等有关规定商相关矿业权人做好工作衔接，被压覆矿产资源的相关矿种、权利人等信息可依照查询情况提供相关用地主体，为相关当事人协商沟通提供便利。

告知工作要求：建设项目确定的区域已经设置矿业权的矿产资源，对矿业权人行使权利造成直接影响的，应当在区域变更前与矿业权人协商，并依法给予公平、合理的补偿；确需压覆战略性矿产资源的，应当经自然资源部或授权的省级自然资源主管部门批准；对未签订同意压覆协议、未按规定办理压覆战略性矿产资源审批手续的，有关市县政府不予供地。

未落实工作要求的法律责任风险：根据《矿产资源法》第六十五条规定，未经批准压覆战略性矿产资源的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令改正，处十万元以上一百万元以下罚款。

问题13：历史遗留违法用地（林、草）的认定标准是什么（如时间节点等）？市县人民政府承担的具体内容要求是什么？需要何时处置到位？后续如何监管？（用途管制司、执法局）

答：此条政策的目的是为重点建设项目用地（林、草）报批解绑减负，剥离无关事项。首先，按照《行政处罚法》等法律法规规定，发现违法用地（林、草）后应及时依法处置，市县人民政府承诺处置到位，并不是可以免除或拖延处置，而应当认真履行职责，依法依规、实事求是及时制止和处置非法占用土地行为，不能让违法用地（林、草）状态长时间持续，更不能出现项目开展报批后发生新的违法用地（林、草）行为。

经自然资源（林草）主管部门认定，确实属于非项目主体原因造成、38号文出台前的历史遗留违法用地（林、草），且难以及时处置到位的，由市县人民政府承诺处置到位后，可开展用地（林、草）报批。至相关建设项目动工用地前，市县人民政府应依法完成相关历史遗留违法用地的处置工作，省级自然资源（林草）主管部门要加强督促指导。

五、健全与项目建设相适应的用地审批管理机制

问题14：如何理解分期分段报批规定？（用途管制司）

答：对于“可根据施工等需要分期申请用地”，建设项目确因施工等需要分期申请用地的，应取得该项目投资主管部门或行业主管部门的同意。

对于“以市县级为单位分段提出用地申请”，该条政策是对《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）、《关于进一步做好自然资源要素保障工作的通知》（自然资发〔2025〕79号）、《关于水利水电工程中水库（河流）水面淹没区用地审批有关事项的通知》（自然资办函〔2023〕1558号）有关表述的简化，政策口径不变。即，线性基础设施建设项目需报国务院批准用地的，可以市（地、州、盟）分段报批用地；需报省级人民政府批准用地的，可以县（市、区）为单位分段报批；大中型水利水电工程枢纽工程建设区和水库淹没区可分别报批。

需要说明的是，项目审核权限仍依据整体项目判断，由具有整体项目审核权限的自然资源主管部门负责。

问题15：调整用地办理有何要求？（用途管制司）

答：一是办理情形方面：因初步设计变更需调整用地范围的，均可申请调整用地，需取得初步设计变更批复（或项目初步设计批复机关的同意意见）；二是审批层级方面：原则上以调入地块本身为单元界定审批权限。对国务院已批准农用地转用和土地征收需调整用地的，调入地块不涉及占用永久基本农田或生态保护红线的，由省级人民政府批准农用地转用，其中，涉及耕地不超35公顷、其他土地不超70公顷的，由省级人民政府批准土地征收，但不允许以化整为零方式审批；其他情形由国务院批准调整用地。对省级人民政府已批准农用地转用和土地征收需调整用地的，调入地块不得超过省级政府用地审批权限，并报省级人民政府批准。

问题16：调出地块补划的永久基本农田如何处理？项目范围线缩减后，已缴纳的报批费用（如新增费、耕地开垦费等）是否可以退回、如何退回？（用途管制司、耕保司）

答：关于调出地块补划的永久基本农田处理问题：重大建设项目批准时涉及的永久基本农田占用地块和补划地块已经完成布局调整，拟占用的地块已成为一般耕地，补划的地块已经成为永久基本农田。为便于工作衔接，避免反复调整，后续建设项目用地范围调整时，可直接根据变更后的永久基本农田范围为基础开展占用和补划工作，原补划的永久基本农田无需再调出。

关于项目范围线缩减后，已缴纳的报批费用退回问题：根据《土地管理法》，耕地开垦费相关规定由各省、自治区、直辖市制定。对于项目范围线缩减后，已缴纳的耕地开垦费能否退回，由各省（区、市）结合地方实际研究确定。

六、改进征地工作

问题17：项目用地范围确定后，如何并联开展征地前期工作？（用途管制司）

答：《土地管理法》及其实施条例并未对何时启动土地征收前期工作作出明确规定。自然资发〔2024〕36号文件明确，“建设项目用地选址确定后，县级以上地方人民政府即可统筹开展征地前期各项工作”，各省份可根据实际情况提出具体工作要求。

为进一步推动用地审批提速增效，此次38号文规定，在维护被征地农民合法权益的前提下，在不违反法定要求的前提下（比如法定的公告时间保证等），支持县级以上地方人民政府并联开展征地前期工作，尽早完成征地前期程序，压缩用地组卷报批周期。由于《土地管理法》要求征前程序完成后才能提出土地征收申请，为了避免与法律冲突，县级可先提出农用地转用审查申请，同步开展土地征收前期工作、市县组卷与省市审查，待相关前期工作完成后正式提出土地征收申请，也可考虑借鉴推广辽宁等地容缺受理经验，即报审材料由“起点齐”改为“终点齐”，报请有批准权的人民政府前达到上报要求即可。此外，支持有条件的地方探索“县直报省”模式，直接节省市级审查时间。

问题18：取消成片开发方案后，下步成片开发征收土地有何要求？原有未实施完成的方案如何处理？《成片开发方案标准》（自然资规〔2023〕7号）是否废止？（用途管制司）

答：38号文规定，在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案。下步，成片开发征收土地应符合《土地管理法》规定的原则要求：1.符合公共利益，并依法履行土地征收前期工作，维护被征地农民合法权益；2.符合国民经济和社会发展规划、国土空间规划，纳入国民经济和社会发展年度计划；3.经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施。

县级以上地方人民政府应就土地成片开发征收是否符合公共利益作出说明，和土地征收申请一并报有批准权的地方人民政府，说明的具体要求见前期印发的《关于成片开发征收土地有关事项的函》。已批准的土地征收成片开发方案仍然有效。成片开发征收土地继续按要求报部备案，纳入“一张图”管理。近期，部正在抓紧完善备案系统。

《成片开发方案标准》（自然资规〔2023〕7号）目前依然有效，部里正在结合规章文件清理工作，研究出台土地征收方面的政策文件，新的文件出台后，将同步废止7号文。

七、完善耕地占补平衡机制

问题19：涉及跨县域调剂指标时，可能涉及不同耕地质量等级区域划分范围，调剂时如何确保“耕地质量相当”？（耕保司）

答：《自然资源部农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（自然资发〔2024〕204号）明确，省域内跨县域补充耕地，应优先在自然地理条件相似、耕地质量相当的县、市调剂补充；各省份要制定省域内指标调剂规则，严格规范调剂管理。省级自然资源主管部门在制定本省份指标调剂规则时，可与农业农村主管部门协商质量管理要求，确保占用与补充耕地质量相当。

问题20：“对战略性矿产和地热、矿泉水等不造成永久基本农田损毁的非战略性矿产的矿业权，可与永久基本农田重叠设置。”是否意味着上述矿产在开采时，允许以临时使用土地方式占用永久基本农田？（耕保司）

答：该条规定只是明确了永久基本农田上矿业权的设定要求，后续矿产资源开发利用涉及用地的应当符合相关用地政策。依据《矿产资源法》，露天开采的战略性矿产占用土地，可按规定程序临时使用土地，不包括非战略性矿产。

问题21：战略性矿产和非战略性矿产的配套用地是否可以占用永久基本农田？战略性矿产非露天开采的井口、通风口，如不可避让，能否占用少量永久基本农田？（耕保司）

答：矿产开采所配套建设的地面工业广场等配套设施，应符合《土地管理法》关于占用永久基本农田的重大建设项目有关要求，不符合占用要求的项目，不得随意占用。其中，油气战略性矿产在试采和取得采矿权后转为开采井的，可直接依法办理农用地转用和土地征收审批手续，按规定补划永久基本农田。据此，相关配套用地选址时应当与国土空间规划进行衔接，尽量避免占用永久基本农田。

八、合理保障重点项目临时用地（林、草）

问题22：“经省级行业主管部门和自然资源（林草）部门同意”是指需经省级行业主管部门和自然资源（林草）部门审批，还是自行设定同意形式？行业主管部门与自然资源（林草）部门的同意意见是否存在前置关系？（利用司、国家林草局资源司、草原司）

答：“经省级行业主管部门和自然资源（林草）部门同意”不是一项独立的行政审批。符合文件规定情形的，需要经省级行业主管部门和省级自然资源主管部门审核把关，可并联办理，均明确同意的，方可适用该项政策，作为市、县审批临时用地的依据。其中，涉及临时用林用草的由省级林草主管部门明确同意的具体形式。

问题23：不同施工标段，是否指同一项目申报主体？不同项目主体能否接续使用？同意接续使用的，是否需要原审批机关重新出具行政许可？（利用司、国家林草局资源司、草原司）

答：关于临时用地：对纳入国家和省级重点项目清单的交通、能源、水利等基础设施建设项目，同一项目不同施工标段可申请临时用地接续使用，申请人为主体建设项目的项目业主，或项目业主书面委托代建的单位、施工单位为临时用地申请人。原临时用地申请人与接续使用临时用地的申请人做好衔接，协商确定双方复垦义务，并与县级自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订新的临时使用土地合同或补充合同，明确权利义务，切实维护相关权利人合法权益，并依法履行复垦义务。

关于临时用林（草）：对纳入国家和省级重点项目清单的交通、能源、水利等基础设施建设项目，可以根据施工进展情况，一次或者分批次审批临时使用林地、草地。不同施工标段有接续使用需求的，可由具有审批权限的林草主管部门经征得省级林草主管部门等同意后办理临时使用林地、草地手续（续展）。恢复植被依法应由项目业主单位负责。

问题24：累计不超过批准施工周期，这里的“施工周期”指整个项目还是施工标段的周期？若是整个项目，是否需要兼顾不同施工标段的周期或施工标段的剩余周期？（利用司）

答：累计不超过批准施工周期，是指整个项目的施工周期。接续使用的临时用地，使用期限自省级自然资源主管部门批准同意开始之日起算，每个施工标段最长不超过法定最长使用期限4年，且应当在批准使用期满一年内完成土地复垦。

问题25：“临时用地涉及用林用草的，可合并编制土地复垦和植被恢复方案”，土地复垦费用和植被恢复费可否仅预存/缴纳其中一项费用？（生态修复司、国家林草局资源司、草原司）

答：《土地复垦条例》明确了土地复垦方案编报制度和土地复垦费用提取使用管理制度，为减轻企业负担、提高服务效能，38号文规定“临时用地涉及用林用草的，可合并编制土地复垦和植被恢复方案”，生产建设单位按照方案确定的复垦修复目标和任务足额预存土地复垦费用，并做好土地复垦和植被恢复工作。

考虑到草原植被恢复费属非税收入，已明确由税务部门征收，对已缴纳草原植被恢复费的，可在预存土地复垦费用时相应核减。此外，为落实修订后的《森林法》，2023年国家林草局发布公告，对临时使用林地的，取消征收森林植被恢复费。

九、完善矿业用地政策

问题26：分期分区批准临时使用土地依据什么标准，比如企业申请、矿山设计、开采方案？（利用司）

答：依据《矿产资源法》第三十四条规定，露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地。临时使用农用地的，还应当按照国家有关规定及时恢复种植条件、耕地质量或者恢复植被、生产条件，确保原地类数量不减少、质量不下降、农民利益有保障。

临时使用土地应按照《自然资源部办公厅关于做好〈矿产资源法〉实施过渡期内矿区生态修复方案编制评审有关工作的通知》（自然资办函〔2025〕2043号）要求，在矿区生态修复方案编制中明确分区分期复垦修复的目标方向、工程布局、时序安排，以及临时使用土地（含用林用草）复垦修复计划等。

问题27：如何理解“累计不超过矿业权期限”？矿业权期限较长的应如何办理？（利用司）

答：有关自然资源主管部门对临时使用土地应当分区分期审批，原则上每期不超过五年。矿业权经批准续期的，符合临时使用土地要求的，期满可以申请续期，各期累计临时用地期限最长不超过采矿权期限。未按规定履行土地复垦等矿区生态修复义务的，不得批准新的临时用地。

问题28：探矿权油气井场按临时用地还是矿业用地管理？尾矿库、排土场能否按临时用地保障？（利用司）

答：油气资源探采合一项目临时用地主要包括勘探中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施，可先申请临时使用土地；勘探结束转入生产使用的，办理建设用地审批手续；不转入生产的，应当完成土地复垦，按期归还。堆放废石、废渣、尾矿库及排土场用地应当办理建设用地审批手续。

问题29：“对不符合临时使用土地要求的采矿项目，要按照节约集约的原则，一次性预留合理空间，滚动开发、分期办理用地手续”，如何理解？具体操作路径是什么？（用途管制司）

答：落实严格的节约集约用地制度要求，有条件的矿山应在开采方案中明确用地布局，与国土空间规划做好衔接，提前预留出用地空间。办理用地手续时，鼓励结合实际，申请分期办理，避免一次性大范围圈地。具体操作中，可用好城乡建设用地增减挂钩、存量采矿用地复垦修复腾退等政策工具，实现指标滚动利用，推动矿山分期开发。

问题30：“在乡村地区使用增减挂钩指标（包括存量采矿用地复垦修复腾退）的，可按批次办理农用地转用，并依法实施征收”，如何理解？（用途管制司）

答：根据《土地管理法实施条例》，只有纳入国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，才能按批次用地方式办理农用地转用手续。但采矿用地选址具有特殊性，受矿产资源分布和安全生产等因素限制，大部分位于城镇村规划建设用地范围外，只能待采矿权出让后，按单独选址方式办理农用地转用手续，无法实现矿地组合供应，影响资源配置效益和项目落地速度。

为加大矿业用地保障力度，考虑到使用增减挂钩指标（包括存量采矿用地复垦修复腾退指标）不会造成建设用地规模增加，因此对未纳入城镇村规划建设用地范围内的采矿项目，只要纳入“一张图”，也可按村庄批次方式办理农用地转用手续，其中开采战略性矿产可依法实施征收。

问题31：存量采矿用地复垦修复腾退政策的适用范围是什么？如何操作？（用途管制司）

答：对存量采矿用地（包括义务人灭失的历史遗留废弃采矿用地、存在义务人的已办理建设用地审批手续的采矿用地）进行复垦修复，形成的复垦修复腾退指标可供采矿企业或复垦修复项目组织实施单位在省域内使用。复垦修复腾退指标封闭管理，不得与其他建设用地指标混用，不得有偿交易。

具体操作过程中，由地方自然资源主管部门生态修复处（科）室牵头开展存量采矿用地复垦修复土地验收，报省级自然资源主管部门出具复垦修复腾退指标核定意见；用途管制处室据此将矢量范围、核定指标等数据向部监管系统交互，后续采矿项目可按要求选择该指标办理农用地转用手续。此外，地方也可选择将存量采矿用地按程序纳入增减挂钩进行整理复垦，并按增减挂钩政策要求开展指标跨区域调剂。

十、统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展

问题32：可以撤回用地批准文件的“实际未使用”如何判定？撤回用地批准文件后，已支付的征地补偿如何处置？（用途管制司）

答：农用地转用或土地征收经依法批准后，对两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效；对已实施征地补偿安置方案，但因相关规划、政策调整、不具备供地条件的土地，经市、县人民政府组织核实现场地类与批准前一致的，在处理好有关征地补偿事宜后，可由市、县人民政府逐级报原批准机关申请撤回农用地转用批准文件。

对失效、撤回的批准文件，由市、县人民政府逐级汇总上报，省级自然资源主管部门核实后汇总报部，在“一张图”相关信息系统中予以标注，用地批准文件不再纳入批而未供土地统计，相关土地在年度变更调查中按现状认定，涉及的占补平衡指标仍然有效。

两年内未用地，指未开展清表、平整或其他改变土地现状的建设活动；未实施征地补偿安置方案，指土地征收经依法批准后，未公告补偿安置方案的，可认定为未实施具体征地行为。农用地转用批准文件撤回后，已支付的征地补偿款项不再要求退返。

问题33：38号文提出实施建设用地规模规划期总量管控机制，由省级政府统筹使用“十五五”新增建设用地指标。在新的管控机制实施前，建设项目用地在报批中如何配置建设用地指标？（用途管制司）

答：落实党的二十届四中全会精神，我部改进新增建设用地指标管理，正在加紧研究建设用地规模规划期总量管控机制。为做好用地保障，确保项目正常报批：一是在规划期总量管控机制明确以前，各地可预支使用建设用地指标，不得因用地指标影响项目报批；二是结合规划期总量管控机制研究，对国家重大项目、农村村民住宅用地，初步考虑仍由国家予以保障。落实赋予省级政府统筹建设用地更大自主权的要求，省级重大项目及城乡建设用地由省级人民政府统筹保障；三是待规划期总量管控方案明确后，部将对前期已经在系统内报备的用地指标，按照新规则妥善调整。

问题34：存量建设用地的统计范围是什么（是否包含批而未供土地、闲置土地、低效用地、存量集体建设用地等）？起始时间如何计算？盘活存量建设用地的时间如何界定、面积如何计算？（利用司）

答：新形势下为体现内涵式发展要求，要按照统筹增量和存量综合供地的要求保障用地需求。各省（区、市）年度新增城乡建设用地不得超过盘活存量土地面积，按照“盘一亩存量、用一亩新增”的原则，实现以存控增。需要说明的是，盘活量不少于新增量是底线要求，各地应因地制宜建立实施差异化的城乡建设用地增存配比机制，鼓励更大力度盘活存量。

文件所指的“存量建设用地”，包括2025年12月31日前已供应超期未开工/超期未竣工土地（含闲置土地）、低效用地，以及国有企业存量土地等（不重复计算）。在具体计算中，已供未动工土地的动工、收回、置换，已供未竣工土地的竣工，地方认定录入的低效用地再开发、国有企业存量土地盘活等可视为盘活，纳入“一张图”监测统计。

问题35：新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，“新增建设用地”的概念、范畴是什么？“经营性房地产开发”的概念、范畴、具体业态清单是什么？（利用司、用途管制司）

答：一是新增建设用地指将农用地和未利用地通过法定审批程序转为建设用地的土地。鉴于该项政策主要目标是着力稳定房地产市场，建议将该项政策适用范围限定为经过征收、转用的新增国有建设用地；二是“经营性房地产”指开发主体为房地产企业建设开发并进入市场后形成的商业办公楼和商品住宅等。其中用于民生保障、社区服务的设施不在管控范围内。

问题36：新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，有哪些例外情形？（利用司、用途管制司）

答：例外情形包括：①城中村改造中的零星土地（面积不超过总项目面积的10%）和2025年12月31日前已入库项目用地；②零售商业用地、公用设施营业网点用地、其他商业服务业用地；③保障性住房用地；④由相关部门明确认定为保障民生的项目（如农产品批发市场），经省级自然资源主管部门确认后的民生保障类项目用地；⑤2025年12月31日前使用增减挂钩节余指标批准建新的建设用地。其他情形，结合政策执行情况和地方实际进一步研究。

问题37：城中村改造项目如何认定，需要提供何种形式的佐证材料？10%的分母指的是城中村改造单个立项、报批的单体项目，还是指整个城中村改造编制单元？（利用司）

答：城中村改造项目由城市人民政府认定，总项目面积指实施方案中明确的改造范围。

十一、陆海统筹合理利用空间资源

问题38：“未批已填”成陆区域产业准入的审批路径、办理流程、操作办法是什么？（海域海岛司）

答：关于产业准入：海岸线向陆一侧以及海岸线向海一侧已成陆区域，按照土地管理相关规定执行；如项目在前述区域内落地，应严格执行土地管理涉及的产业准入要求。此外，对于前述区域中已报自然资源部备案的“未批已填”区域，根据《国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发〔2018〕24号）的规定，应严格限制用于房地产开发、低水平重复建设旅游休闲娱乐项目及污染海洋生态环境等项目。

具体操作层面，用地审批部门在审批过程中，可结合有关规定自行认定或征求同级行业主管部门意见后认定相关项目是否符合产业准入要求。

问题39：历史围填海区域纳入土地管理后，是否需补划城镇开发边界？如何换发土地证？（海域海岛司、空间规划局、登记局）

答：关于城镇开发边界补划：根据《城镇开发边界管理办法（试行）》，已填成陆但未纳入规划基期年变更调查建设用地的围填海区域内，确有重大产业、公共服务设施、基础设施项目等城镇建设项目落地的，可增补城镇开发边界，不计入本行政区域城镇开发边界扩展倍数核算。纳入土地管理的“未批已填”区域，可执行前述规定。

关于换发土地证：按照《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》等规定，“未批已填”历史围填海区域纳入土地管理后，申请人持土地使用权出让合同、划拨决定书等土地权属来源材料、权籍调查成果、税费缴纳或减免凭证等材料，申请办理国有土地使用权首次登记。

问题40：海岸线向海一侧，位于已备案的未批已填围填海历史遗留问题图斑内，现状已成陆的情况应按照土地还是海域管理？（海域海岛司）

答：《通知》中涉及的海岸线向海一侧已成陆区域是指位于海岸线向海一侧、已划定人工岛岸线且相关处理方案已报自然资源部备案的“未批已填”区域，前述区域按照土地管理。除前述区域之外的海岸线向海一侧区域，均按照海域管理。

问题41：游艇码头泊位登记的权利类型是什么？（海域海岛司、登记局）

答：根据《民法典》《海域使用管理法》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》等规定，游艇码头泊位依法使用的海域，登记的权利类型是海域使用权；其中，涉及在海域中建造建筑物、构筑物的，权利类型还包括建筑物、构筑物所有权。

十二、合理利用保护地整合优化成果

问题42：“无害化穿越”的概念定义、核心内涵及认定标准是什么？如线状道路、沟渠类项目，输电塔基、通信基站等连续点状建筑能否纳入“无害化穿越”范围？（国家林草局保护地司）

答：按照《自然保护区条例》第二十六条规定，自然保护区核心保护区内允许必须且无法避让、以生态环境无害化方式穿越地下、水下或者空中的线性基础设施建设。公路、铁路、管线、隧道、桥梁等线性基础设施建设应当优化调整选线、主动避让自然保护区核心保护区，确实无法避让的，可采取生态环境无害化方式从地下、水下或者空中穿越自然保护区核心保护区，相关建设活动在自然保护区地表不涉及永久占地。

在自然保护区核心区开展“无害化穿越”需同时符合以下条件：一是属于线性工程：包括公路、铁路、管线、隧道、桥梁等；二是确实无法避让：经科学论证，项目确实无法避让自然保护区核心保护区；三是特定穿越方式：以地下、水下、空中等方式穿越自然保护区，不在核心保护区地表修筑设施；四是生态环境无害化：指项目在施工期和运行期，不会对自然保护区生态环境和主要保护对象产生明显不利影响，不阻断保护物种迁徙、洄游。项目建设过程中，采用对生态环境影响最小的施工方案和最严格的污染控制措施，施工结束后采取有效生态恢复措施，确保施工期所有的临时占地按原生态功能进行恢复；在项目运行期，所采取的保护性措施能够确保不会对保护区的主要保护对象和保护目标产生明显的损害，同时也不会存在长期性、累积性的不利影响和不可接受的环境风险。

十三、支持设施农业和生态产业发展

问题43：设施农业用地占用一般耕地的，是否需要缴纳耕地开垦费，如何落实补充耕地？“由县级自然资源主管部门会同有关部门纳入‘一张图’规范管理”，建议明确具体要求和操作流程。（耕保司）

答：设施农用地占用耕地属于农用地内部结构调整，根据《土地管理法》《自然资源部农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（自然资发〔2024〕204号），无需缴纳耕地开垦费，纳入耕地总量动态平衡管控，由县级人民政府负责统筹落实补充耕地任务；其中，对工商企业等流转土地占用耕地的，各地应依法严格审查审核，采取规划管控、经济调剂等手段进行科学引导。

需要提醒的是：一是要加强设施农用地备案管理，严格依据规定审核设施建设内容和用地相关安排，不得为不符合规定的用地，特别是非农建设用地办理设施农用地备案手续；二是变更调查中不能单纯依据备案内容和范围进行变更，也不能为明显不符合地类标准的用地进行变更，要依据实地用地情况如实变更。设施农用地备案后，要与变更调查成果进行对照，对明显不符合用地范围和用地地类的非农建设用地，应当纳入违法用地依法查处。

问题44：需配套设置的小型零星便民设施，具体如何界定？可与直接为林业、草原生产经营服务的工程设施统筹建设，需要办理什么手续？（国家林草局资源司）

答：林业直服设施的具体类型由《森林法》规定，草原直服设施具体类型适用于《草原法》第四十一条直服范围的第三款：科研、试验、示范基地。2025年11月1日，《直接为林业生产经营服务设施用地规范》（林业行业标准）已印发正式实施，明确了法定各类设施的具体标准。对符合标准的，可按规定办理直服用地手续。直服标准中，已明确部分设施可兼顾露营体验、科普宣传等功能。

为推进直服设施功能的复合利用，《通知》规定发展森林草原游憩、露营体验、科普教育等需配套设置的小型零星便民设施，如厕所、生态停车场、小型补给类设施等，可与直服标准中明确的相关工程设施统筹建设，兼顾相关功能。需要说明的是，此类小型零星便民设施不是单独建设，是在林业、草原直服主体设施的基础上，兼顾相关配套设施的功能。此类设施应以直服主体设施项目申请办理用地手续，并严格执行标准确定的用地规模。